近年来,国家相继出台了多项产业促进政策和措施,其中多处涉及促进农产品批发市场建设发展的相关内容。近期,笔者对部分省份的农产品批发市场用地情况进行了调研。

农产品批发市场的分类及用地情况

目前我国农产品批发市场经营情况差异较大,大型农产品批发市场经营状况良好,但部分中小型民营市场经营情况不乐观,企业经营困难。主要表现在资金紧张、投资收益见效慢、市场供需不均衡等方面。综合来看,农产品批发市场及用地情况具有以下几个特点:

类型多样,特点鲜明。

目前农产品批发市场的类型存在几种情况:一是按照资产结构,分为轻资产和重资产。轻资产市场一般用地规模不大,不动产资产在企业资产结构中占比相对较低;重资产市场,如商品房、商铺等建设较多,有的甚至还附加开发了生产加工区、仓储物流区、商务区、住宅、会展中心等,甚至存在通过不动产销售盈利的现象,资产营运特征明显。

二是按照交易范围,分为专业性和综合性市场。如专业性的水产品批发市场、果蔬批发市场、粮食批发交易市场以及其他的专业性农副产品批发市场等;也有经营类别在两种以上的综合性市场,如生产加工、进出口贸易、金融服务、仓储物流、污水处理、废弃农副产品处理等。

三是按照区位布局,分为产地和销地市场。一般而言,产地市场是基于生产区域建立的批发市场,销地市场是面向消费区域建立的批发市场。产地、销地市场分离是批发市场发展的重要趋势。

四是按照交易时段,分为常年性和季节性市场。季节性批发市场以季节性农产品为主要经营对象,市场经营期仅有产品生产期的几个月时间,其余时间市场基本属于空置状态。常年性的市场受季节影响较小,能够长期经营。

用地情况复杂,土地取得方式多样化,用地出让政策效果尚不明显。

农产品批发市场用地来源,既有一级市场取得的,也有二级市场取得的。取得方式上,既有通过招拍挂出让竞得,也有通过作价出资入股、司法拍卖等方式取得;有的是租赁政府闲置用地,还有租赁城郊农村集体建设用地。从用地性质上来看,一级市场取得用地基本以商服用地为主,部分为含有商服用途的综合用地;二级市场上获得的土地既有工业用地,也有商服用地,用途不一。从价格上看,土地取得价格普遍高于新增建设用地成本,价格基本介于当地工业用地价格和商服用地价格之间。近年来,农产品批发市场用地供应整体相对较少,农产品批发市场用地主要按照《土地利用现状分类》中一级类的商服用地、二级类的批发零售用地供地,按照商服用地规定,最高出让年限为40年,出让价格上也更靠近于商服地价。

用地政策落实存在的问题

规划与批发市场发展要求的特殊性衔接不足。

目前在省、市层面,农产品批发市场建设缺乏整体性规划,在体系构建、布局选址、建设条件上,均缺乏系统性、完整性、可操作的规划依据,土地总体规划对农产品批发市场布局选址考虑不足,没有预留足够的土地空间,直接导致近年来农产品批发市场用地供应较少,农产品批发市场项目无法落地。2015年,商务部、国土资源部等10部门联合发布《全国农产品市场体系发展规划》,但现实中将行业规划有效纳入城市建设总体规划,仍然存在较大困难,导致行业规划效力不足,农产品批发市场建设落后于现实需求。

各项支持政策存在操作和监管难题。

在土地供应上,《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》(以下简称38号文)仅进行了原则性的表述,而缺乏针对农产品批发市场用地供应的具体操作办法,既没有专门农产品批发市场用地政策,更无法从用地政策上体现农产品批发市场的“公益性”。由于农产品批发市场没有明确的对应地类,土地供应只能按照商服用地实行招拍挂出让,而一旦进入招拍挂程序,成交价格则由市场决定,常常出现溢价极高的现象,与批发市场“公益性”的设定形成悖论。

供后监管上,农产品批发市场用地的监管难度较大。

整体来看,大型农产品批发市场综合性开发较多,其建筑物用途经常变更且隐蔽性强,给国土部门的监管带来难度。例如:将农产品批发市场建设成为商场、超市,均属于商服用地大类,建成前难以及时发现和制止。有的市场由于项目资金投入规模大,为了实现项目盈利,开发者常常会出售大量的商业物业;有的项目会改变部分土地用途,如将农产品批发市场改建为其他批发(零售)或小商品市场,进行招商招租,表面上均符合合同规定用途;有的农产品批发市场仅为部分项目,主要用地却建设成商务办公楼、配套住宅等,并且分割销售产权。在监管主体上,国土、农业、商务、工商、住建等部门对市场的监管各自为政,部门协同的联动监管机制尚未建立,土地供后监管困难。

行政管理政策和企业经营策略之间的博弈。

国土资源管理部门和批发市场经营企业之间,存在着严肃行政管理和追求市场利益的博弈。一方面,国土资源管理部门严格按照现行制度供应土地,而企业则希望通过用地价格优惠体现“公益性”(如按照上述38号文执行较低的出让底价)。如果出让合同中没有明确的限制性约束条件,不仅存在转变用途导致国有资产流失的风险,也偏离了支持农产品批发市场行业发展的政策目标。但如果规定过于严格,企业参与招拍挂的积极性又会降低。因此,农产品批发市场土地用途往往是按照一级类的商服用地、二级类的批发零售用地供应,土地成交价格也由市场竞争确定。企业则从盈利的角度,更倾向于购置商服用途土地,贷款额度高、可分割销售、资金易于回流,而在成交价格上则希望能够执行低于市场同类用途的土地价格,以体现有关“公益性”政策要求。另一方面,国家从土地利用制度改革方向出发,鼓励通过租赁方式供应土地,探索利用农村集体经营性建设用地;而企业在现有的投融资体系和产权制度限制下,则更加重视土地的产权属性,对租赁土地和使用集体土地的积极性并不高。主要原因是农产品批发市场取得土地时需要支付大量资金,经营中又须经过长期免租金培养固定客户,盈利较慢,资金压力比较大,往往需要通过贷款补充建设资金。完整产权的土地可以通过转让、出租、抵押等方式,能够满足企业资金需求。而租赁土地融资能力低,在土地使用权转让、抵押融资方面存在较大障碍。此外,租赁土地和集体土地具有不稳定性,也易产生权责利纠纷等,影响企业发展。

加强农产品批发市场用地管理的政策建议

加强规划的布局引导,保障用地稳定。

农产品批发市场建设应做好规划衔接工作,注意城市总体规划与各类行业专业规划相结合,统筹安排市场布局、选址,预留足够的用地空间。既要明确空间布局,又要明确农产品批发市场建设的“公益性”和实现路径,并配套出台相关的实施细则,保障市场土地供应。同时还要重视规划的严肃性和前瞻性,尽量保持农产品批发市场的持久性,避免反复搬迁,造成商户资源流失。

完善用地政策。

建立差别化的土地供应和出让定价机制,制定用地出让实施细则。在规划和供地中,进一步区分农产品批发市场中用于批发交易、仓储展示、物流交通等设施用地与可售办公、商铺、住宅等经营性房产用地之间的性质差异,明确规定项目中建设比例和容积率。按照土地利用现状分类确定的用途,根据农产品批发市场的具体类型,区别设置供地约束条件。根据“公益性”农产品批发市场的建设规划编制情况,研究用地支持政策和相关的出让、监管实施细则,同时加强部门协调衔接,细化产业项目目录,通过创新土地出让方式满足真正的市场需求。

多样选择供地模式,鼓励使用集体建设用地。

一是根据《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》(国办发[2011]59号)“对于政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场,可按作价出资(入股)方式办理用地手续,但禁止改变用途和性质”的规定,在地方政府有明确的批复文件时,市县国土部门可执行上述条款;二是根据实际需求,对于季节性较强的市场,鼓励租赁供应农产品批发市场用地,重点明确承租土地使用权权能权益的问题,各地可以制定出租或先租后让的鼓励政策和租金标准,缓解投资开发的资金压力;三是在符合规划、用途管制和依法取得的条件下,鼓励探索利用农村集体经营性建设用地入市,从事农产品批发交易市场经营,农村集体经济组织以土地作价出资与企业共同经营,在土地抵押、出租、转让方面开辟绿色通道。

加强部门协同,强化政策执行和监管力度。

厘清各相关管理部门在农产品批发市场发展中的职责,建立协同工作机制,加强用地的全链条、全方位管理。尤其是当地政府,对农产品批发市场的发展负有主体责任。应切实落实38号文及相关的文件,按规定实行经营性补贴和税收优惠政策,体现农产品批发市场的“公益性”。此外,每年可以按照经营类型、经营面积、经营情况、土地地段等,通过政府购买服务的形式,实施动态补贴,避免直接投资建设破坏市场机制。同时,要建立各部门信息共享机制,加强政策执行和联合监管力度。